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全球贸易体系:变幻的棋局

发表时间:2019-02-09    作者:高占军  发表评论



  “新型经济格局,新型多边主义”——这是国际货币基金组织(IMF)总裁克里斯蒂娜·拉加德2018年10月11日在IMF与世界银行(WBG)联合年会上致辞的题目。她感慨道:在过去70多年里,全球经贸合作曾经推动了前所未有的经济增长和繁荣,如今其所依据的各项原则和制度却遭到强烈抵制,面临重大挑战。她估计,当前贸易紧张局势的升级有可能在未来两年削减全球GDP将近1%。拉加德呼吁,必须缓和这些争端,为此必须改革、齐心协力修复而不是摧毁全球贸易制度。

  在同一次会上,IMF发布了新一期《全球经济展望》报告,将2018年-2019年的全球增长率由之前的3.9%下调了0.2个百分点至3.7%。报告认为,贸易紧张局势加剧,以及基于规则的多边贸易体系可能被削弱,这是全球经济面临的主要威胁,进而会引起金融市场动荡,最终导致投资和贸易减缓。全球供应链会因贸易壁垒的增加而遭到破坏,新技术的传播也由此受到阻碍,最终将导致全球生产率和福利下降。IMF提供的最新数据显示,全球贸易、制造业和投资已出现减弱迹象。

  基于规则的全球治理结构正面临前所未有的威胁与挑战。不夸张地说,全球贸易体系有进入“战国时代”的危险。为了维护和扩大过去几十年贸易一体化带来的收益,各国必须开展合作,尽可能在不增加扭曲性贸易壁垒的前提下化解分歧,否则,全球生产率和福利下降的苦果将由所有人来品尝。

  美贸易政策根本改变

  通过加征进口关税和启动“301调查”等方式,美国掀起了一轮罕见的贸易战。中国被动响应。但美国发动贸易战并非只针对中国,也包括欧洲和日本,反映了美国全球贸易政策的根本转变,即反思全球化,质疑自由贸易(free trade),强调公平贸易(fair trade)。特朗普执政后,先是退出TPP(Trans -Pacific Partnership Agreement,跨太平洋(2.560, 0.10, 4.07%)伙伴关系协定),转而突出双边谈判,甚至对加拿大和墨西哥以退出北美自由贸易区(NAFTA,North American Free Trade Agreement)相威胁,全然不顾其长期特殊关系,均反映了这种政策转变。

  为讨论这种政策转变的根源及其影响,首先要厘清两个基本事实:

  事实一:贸易并非美国制造业就业岗位下降的主因。

  美国制造业就业岗位下降并不是新近发生的事,自上世纪60年代(那时国际贸易还不很发达)就已开始并持续至今。尤其是,制造业就业岗位下降并非美国独有,发达工业国大都如此,就连制造业主要顺差国德国、意大利和日本,也不例外。这充分说明美国制造业就业岗位的下降与贸易关系有限,否则,为什么贸易顺差国也出现制造业就业岗位的下降呢?

  那么,主要工业国制造业就业岗位缘何下降?两大要素:一是因科技进步,劳动生产率显著提高;二是对制造业产品的需求相对不足。美国著名贸易专家、哈佛大学教授罗伯特·劳伦斯(Robert Lawrence)曾对此进行充分论证。

  所以,即便美国无贸易逆差,即便美国如德国一样是贸易顺差国,其制造业岗位也会同样下降。当前,在美国已达到事实上的充分就业状态下,试图通过贸易政策改善就业,更是一个不可能完成的任务。

  事实二:美国贸易逆差的根源出在美国国内。

  经济学理论显示,长期看,一国的贸易差额与其储蓄缺口(储蓄与投资的差额)有关:如果储蓄大于投资,会产生贸易顺差,否则,会有贸易逆差。美国自上世纪70年代中期以来,储蓄持续低于投资,长期贸易逆差由此出现。

  日美贸易便是一个突出案例。因日本对美国有大额贸易顺差,1985年美国通过广场协议迫使日元大幅升值,均未能解决问题。沃尔克在他与行天丰雄合著的《时运变迁》(于杰译,中信出版社2016年10月出版)中写道:“本书记录的我所经历的诸多讽刺的事情之一是:自1971年美元反复贬值后,到对日本下跌60%及对德国马克下跌53%的价位时,美国的贸易和经常账户逆差却比上世纪60年代想象的要高很多。相反,在一些主要的工业化国家中,那些汇率强势升值的国家,同时有更高的储蓄、更强大的生产率和更具竞争力的产业,而且最后是最强势的贸易差额。”

  笔者预计,在特朗普执政期间,美国的贸易逆差会持续(因储蓄小于投资的状态很难改变),且可能进一步增加(因减税和基础设施投资增加会加大财政赤字,其结果是拉大储蓄缺口,导致更大的贸易逆差);同时,美国制造业就业所占比重可能进一步下降(因科技进步和制造业产品需求下降的趋势不变)。基于上述预测,不能排除贸易争端长期化的可能。

  曾被视为体现美国领导力的全球化和自由贸易,突然转为特朗普政府极力反对和挑战的对象,表明全球经济和政治格局正在发生重大改变。这是经贸关系,也是政治博弈。对此,要有清醒认识,并制定长期策略。

  对资产价格的影响

  自2018年初以来,美国对进口自多个国家的太阳能电池板、洗衣机、钢铁、铝和2500亿美元的中国产品加征关税,并受到对方的相应报复。除中国外,美国与其盟友的贸易摩擦也相当尖锐,涉及加拿大、墨西哥、欧盟、日本和韩国等。虽美国与墨西哥和加拿大于9月底完成了对NAFTA的重新谈判,美韩自贸协定也于10月初签署,但美国与欧盟、日本、英国和印度的谈判才刚刚启动,而与中国的谈判仍存在相当大的不确定性。

  受贸易紧张态势影响,全球贸易量和工业生产在经历了2017年快速增长后,均开始放缓。IMF最近调低了全球GDP的增长预测,将2018年-2019年的经济增速均由3.9%下调至3.7%;其中,美国和中国2019年的GDP增速均较2018年下降0.4个百分点,但受基数影响,美国较2018年的2.9%下降幅度为13.8%,而中国下降6.1%。

  随着贸易战的不断升级,各类资产价格的波动性显著加大,且分化明显,无论是股票、债券、货币还是大宗商品,莫不如此。

  在股票市场,美国表现较好,而欧、亚普遍下跌;在债券市场,除中国外,几乎所有债市都在跌,而新兴市场和美国长期国债跌幅居前;在汇率市场,对美元上涨的货币则屈指可数,跌幅最大的则是阿根廷比索(-53.4%)和土耳其里拉(-38.5%);大宗商品普遍下跌,这显示市场对未来全球经济走势的不确定性担心加大。

  引人瞩目的是,在各种不确定性增多的情况下,黄金却丧失了避险工具的功能。金价今年跌掉4.9%,主因是美国利率上升和美元升值,可能小部分也与中国和印度的需求下降有关。黄金没有利息,美联储加息降低黄金吸引力。美元升值,而黄金以美元定价,导致以其他国家货币来购买黄金变贵。

  美国消费物价指数(CPI)8月和9月同比上涨分别为2.7%和2.3%,扣除食品和能源的核心CPI同比升幅均为2.2%,超出2%的目标线,加之就业市场强劲,10月18日的美联储会议纪要已释放12月继续加息的预期,美元在一段时间内或仍将保持强势。

  透视NAFTA谈判

  NAFTA的重新谈判于美国东部时间2018年9月30日晚取得重大进展,美国和加拿大在截止时间前的最后一刻达成协议,从而结束了长达近14个月的僵持。

  重新谈判NAFTA最早启动,焦点和冲突也极显著,从中可一窥特朗普的谈判策略及关注点。美国在协议达成后也声称,未来将把NAFTA重新谈判视为其他贸易谈判的“样板”。所以,认真研究NAFTA重新谈判的进程和内容,或可为中美贸易谈判及未来可能的WTO改革或重新谈判,提供借鉴。

  特朗普在退出TPP不久,便于2017年8月16日启动了NAFTA的重新谈判。这轮谈判的戏剧性在于,直到协议达成的前几天,各方尚无一致预期。笔者观察,有三个因素可能发挥了重要作用:一是墨西哥已先于8月份做出了相当大的让步,这对加拿大无疑很具吸引力;二是特朗普对中期选举的重视,以及对换届后议会投票的担心,决心在9月底的最后期限前达成协议;三是加拿大对美国贸易出口的依赖性相当大,很难承受谈判破裂的负面影响。双方在最后时刻,都做了比较大的让步。关键的让步包括:在加拿大方面,开放奶制品市场;而在美国方面,则是保留原NAFTA的特别法庭,允许某一成员挑战其他成员施加的贸易壁垒。

  谈判的核心涉及几个重要方面,包括改善劳动条件、原产地规则、争端解决机制、日落条款、农产品(4.850, 0.12, 2.54%)开放和关税豁免等。汽车产业是重点,因其关乎所有NAFTA原有25个章节条款的全部内容。

  首先看劳动条件。劳动条件很少被包含在一个贸易协定中。WTO中没有,NAFTA也同样如此,因其通常被视为与贸易无关。但美国坚持,目的一为就业回流,二为争取民主党选票。

  为此,美国要求一辆汽车要有40%的部分由最低平均工资为1小时16美元的工人生产。还要加强劳动保护。如果提高工资,加强劳动保护,墨西哥汽车产业的成本会大大提高。目前墨西哥的汽车装配工人的小时工资为8美元,一些零件生产企业只有4美元。在这些方面,美国占有优势。墨西哥认为40%这一比例过高,曾建议降为20%,以让企业有更多时间去适应和调整。

  再看原产地规则。在原NAFTA协定中,要求一辆汽车的62.5%的比例在北美生产。美国建议提高至75%,且包括发动机、变速箱和电池等核心部分必须来自北美。这有利于美国。而墨西哥认为不应高于70%。

  争端解决和仲裁机制。在现有机制下(即ISDS, Investor-State Dispute Settlement),企业可以起诉一国政府,并由一个国际仲裁专家组来裁决。美国试图取消它,以限制加拿大和墨西哥企业获得美国政府采购的机会,而加拿大和墨西哥倾向于保留该条款。最后的结果是该机制得以保留,但其约束力较以前大大下降。除此之外,保留了原NAFTA协定下的特别法庭,允许成员挑战其他成员施加的关税或非关税贸易壁垒——这是加拿大顶着美国的压力,直到最后阶段仍未放弃的结果。

  日落条款。增加了日落条款,但较最初的动议延长了续签到期的时间。该条款是美国要求增加的,含义是除非届时续签,否则若干年后自然到期。美国试图通过此举增加其影响力,而加拿大和墨西哥出于对未来不确定性的担忧都极力反对。美国最初提出若不续签则到期期限为5年,最终协议增至16年,同时三国每6年会谈一次来决定是否续签。

  农业市场开放。来自美国农业部的数据显示,2017年,美国出口到加拿大的奶、芝士和其他奶制品价值6.37亿美元,顺差4.18亿美元;且至少自2010年以来,每年均为顺差。虽然如此,美国仍指责加拿大进行不公平贸易,其原因在于:加拿大奶制品市场有一个复杂的“供应管理”体系,政府设定产品价格和产量,进口产品有数量上限,对超出部分加征200%以上的关税。

  对已加征和未来可能加征关税的处理。美国在6月份对进口自加拿大的钢铁和铝加征的关税,未能因谈判成功而马上取消,未来将单独处理。美国曾声称要对进口他国的机动车及其零部件加征关税,此次谈判的条件之一是,加拿大和墨西哥均将被豁免。

  美国重新谈判NAFTA的主要目的,就是想让制造业回流美国。无论是原产地规则,还是提高劳动条件,均有此效果。即便因此可能提高成本,并降低北美地区汽车产业的整体竞争力,也在所不惜。此外,通过弱化企业起诉政府的条款以限制别国企业获得美国政府采购,以及增加日落条款以保持“威慑”,均有很强的倾向性。

  在NAFTA谈判中,特朗普采取了“分而治之、各个击破”的策略,即分别单独与加拿大和墨西哥谈判,使其相互竞争,以取得对自己最有利的结果。

  美国的谈判策略似乎逐渐清晰:先与墨西哥和加拿大谈;再与日本和欧洲谈;之后是印度和英国;最后是中国。算盘是:谈下了墨西哥,与加拿大就好谈;而谈下了其他经济体,与中国就好谈。中国较难对付,放在最后谈。

  那么,中国应该采取怎样的策略?第一,同美国以外的其他经济体加强互动,一方面加快既有的贸易谈判进程,同时也要适时启动新的谈判。第二,与美国也总是要谈的。要做好准备,何时谈,什么条件下谈,谈什么,底线在哪里,能做哪些让步,向对方提什么要求,提前想清楚。第三,WTO改革与全球贸易体系的走向,关乎中国的未来,需尽早筹划,把握主动。

  改革WTO

  在此轮贸易摩擦中,美国被指公然违背WTO规则,挑起贸易战;而美国则称欧盟、中国、加拿大、土耳其和墨西哥等对其的关税报复,才是对WTO原则的侵犯。中国、欧盟、加拿大等在誓言捍卫WTO这一多边贸易体系的同时,也认识到必须对WTO进行根本改革,以适应形势的变化。

  WTO的作用既重要又尴尬。说重要,WTO有164个签约成员,规则对所有成员都具约束力,其贸易争端解决机制虽耗时漫长,却非常有效。自WTO成立以来,已受理500余个案件,其中200多个有裁决,涵盖几乎所有的WTO协议,影响深远。

  但面对不断升级的贸易战,WTO只能作壁上观,难有作为,凸显了这一最重要的多边组织的尴尬。WTO的主体是签约成员,成员之间彼此谈判,而WTO只提供谈判平台,并不评论和主动约束签约成员的行为,除非成员提起上诉。在制定规则方面,自2001年启动多哈谈判以来,始终未取得显著进展,令人失望,WTO自身也因此受到削弱(参见表1)。

  WTO多哈谈判已持续多年,为何迟迟难获进展?原因之一是WTO遵循“单一承诺”(Single Undertaking)原则,即除非所有的成员都同意,否则不会有任何协议。多哈谈判最初目标雄心勃勃:减少农业壁垒和补贴、降低发达国家的税率、推动贸易便利化等。164个成员,彼此千差万别,若想达成充分一致,难度极大。

  第二,多哈谈判自启动至今,情况已经发生了很大变化。2001年谈判启动之时,初衷之一是帮助发展中国家,更多下调发达经济体的关税和壁垒,因为那个时候,发展中国家经历了20年的低增长,境况艰难。但随着时间的推移,发展中国家经历了前所未有的高增长,而发达经济体增长减速,后又于2008年陷入危机。

  第三,多哈谈判还试图在竞争政策、投资和政府采购的透明化方面取得进展,但因达不成共识,很快在2003年的坎昆会议上被放弃。一些国家,如印度,强烈反对在多哈谈判完成之前加入新的议题,进一步导致僵局。


  在笔者看来,WTO多哈谈判已死,不能期待按原有计划谈下去,改变或追加新的谈判议题,至关重要。新的议题可以包括投资、制定电子商务交易规则和贸易便利化等。

  必须改变谈判方式。164个WTO成员,诉求差异极大,很难达成共识。可就某些议题展开局部谈判,仅限有兴趣的成员参加,提高成功的概率。谈成之后,其他成员随时可申请加入。

  要强化WTO的功能。除了组织谈判、提供争端解决机制外,WTO作为一个组织,要赋予其维持秩序的权力。如果只是听任成员之间相互争执,甚至不经由WTO程序便轻易直接诉诸关税大棍,极有可能出现失控。

  如何提高争端解决机制的效率也是一个大问题。一个案件,往往耗时三年甚至更长时间才有裁决,裁决之后,甚至可能不被成员遵守,有的拖了十年以上仍未有最终解决,令人头疼。同样是国际经济组织,但相对于国际货币基金组织和世界银行来说,WTO的人手不足和经费短缺是个很大的问题,影响效率提升。

  重视WTO上诉机构大法官的任命,维护WTO的争端解决机制。随着越来越多的上诉机构成员离职,必须尽快通过新成员的任命程序,否则争端解决机制就可能陷入瘫痪。因特朗普政府阻挠对现有人选的任命,最迟将于2019年12月破坏世贸组织争端解决机制,届时上诉机构成员将不足听取诉讼的最少人数3人。

  加拿大和欧盟已经对如何改革和加强WTO提出了具体建议,中国应尽快就此提出自己的主张,积极、主动地参与其中。

  WTO是多边贸易体制,此外还有区域和双边贸易安排,自由贸易区、关税同盟、共同市场、双边投资协定均是其中重要内容。一国在全球的贸易地位越来越依赖于区域或双边贸易协定(Regional Trade Agreements, RTAs)的签署。截至2018年10月,中国已与24个国家和地区签署16个自贸区协定;成立了一个优惠贸易安排(《亚太贸易协定》);正在进行13个自贸区谈判;同时有10个自贸区已纳入研究视野。要加快《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的谈判。积极接触并在条件成熟时加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。适时启动与欧盟、英国的贸易谈判(参见表1)。

  继续推动改革和开放,加大知识产权保护力度,放宽市场准入,改善投资环境,减少国家补贴和政府干预。这是自身发展的需要,也有助提高在国际上的权威性和话语权。另外,中国加入WTO在2016年便已满15年,但至今未获市场经济地位。中国已向WTO提出诉案;通过上述措施加强可信度,将提高获胜的概率。以改革开放引领全球化和自由贸易,也有助中国实现贸易和经济转型。最近在这些方面出台和即将出台的政策,体现了这一方向。

稿件来源:《财经》杂志

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