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ATA单证册制度对我国商界与政府在合作模式选择上的启示

发表时间:2009-01-13    作者:左六六  发表评论



 
  ATA单证册制度是一项旨在为临时进出口货物提供通关便利的暂准免税进口国际海关制度。它是一种被国际社会所认可的贸易便利化手段。

  尽管这项起源于欧洲的国际海关制度已经沿袭了40余年,但我国从1998年才正式引入这项制度。在我国实施ATA单证册制度的最初一段时间里,我们对这项制度的认识还仅仅停留在制度的规则层面。那个时候,在大多数与ATA单证册制度相关的部门和机构看来,ATA单证册制度仅仅就是一种国际通行的海关制度,是一种大家都认可的游戏规则。虽然这种规则最初并不是由我国参与制定的,但它显然有利于我国对外贸易发展,是一种我们可以接受的游戏规则。在最初的这段时间里,了解这项制度的人在我国还不多,即使是知道这项制度的人,由于缺乏实践经验,对它的认识也还不够深入,因此,我们在实施ATA单证册制度的时候还只是简单的“依葫芦画瓢”,照章办事。

  从1998年到现在,经过10年的探索和实践,ATA单证册制度逐渐从一项“舶来”的游戏规则变成了符合我国国情、适应我国社会经济发展需要的一种海关制度,我们对它的认识也更加深刻。一方面,我们对这种国际海关制度的规则理解的越来越透彻,运用得越来越熟练,另一方面,我们通过对这项制度的历史背景、运转架构和保障措施等各方面的认真分析,发现了一些可以为我国的经济运转模式所借鉴的有益的启示。

  ATA单证册制度起源于欧洲,那里也是市场经济萌芽最早的地方。在那里,“供求关系”这条黄金定律不仅是经济学的法宝,政府在制定政策时也往往视之为一项重要的指标。任何一项制度的产生都取决于一定的市场需求。没有市场的制度不会是一项成功的制度。ATA单证册制度也不例外。正是因为有了从事临时进出口活动的商人的需要,才催生了由世界海关组织和国际商会创设的这项国际海关制度。但为什么ATA单证册制度是由世界海关制度和国际商会共同创设?既然只是一项海关制度,为什么不直接由海关来制定,而需要有第三方———商会的参与?

  既然从事临时进出口活动的商人们需要有一种更加便利的通关手段,政府当然应该为此出台相应的政策。但问题是,政府如何做出政策选择。一方面,与一般贸易的通关政策相比,临时进出口货物的通关情况就比较复杂。比如,政府一旦按照临时进出口当事人的诉求给予这种活动以暂准免税的便利,那么海关将不得不承担起进口税流失的风险和更多的监管责任。尽管政府意识到了应该给予临时进出口活动一定的通关便利,但面对各种不同的临时进出口活动,制定一个标准统一、面面俱到的政策将会十分困难。即使出台一个这样的政策,具体的执法部门在执行政策时也将很难准确地掌握自由裁量权的尺度,这将使得“寻租”成为可能,即那些可以从临时进出口活动中获得更多好处的人有机会通过不法手段来获得更多的便利,而损害了其他人的利益。另一方面,一旦政府通过行政手段来提供这种便利,它将被视为某种“公共物品”,而一般意义上的公共物品是指涉及到国计民生,一般部门不愿意或者无法提供而只能由公共部门来提供的物品,比如国防、电力供应等等。显然,从这种意义上讲,临时进出口活动的当事人所希望得到的通关便利,不应该被包括在应该由政府提供的公共物品之列。

  因此,当遇到类似这种问题时,政府应该如何满足一部分社会群体的利益诉求,ATA单证册制度所构建的这种模式给了我们很好的启示。ATA单证册的模式是将由政府直接向临时进出口活动的当事人提供服务的“两点式”(图1)经由第三方———商会,即担保协会的加入变为“三角式”(图2)。ATA单证册制度的便利只提供给ATA单证册的持证人。虽然从本质上讲,这种便利仍然是由作为暂准进口国际海关公约的缔约方的政府提供给持证人的,但政府不再承担服务者的角色。所有与ATA单证册相关的签发、核销和索赔等事宜都由商会向持证人提供。临时进出口活动的当事人根据自身的情况,自愿选择是否向商会申请这种ATA单证册。只有取得了ATA单证册,才能享受由此带来的便利。同时由于给予的持证人这种通关上的便利而给海关带来的风险将全部由商会来承担。因此,持证人在获取ATA单证册时也会受到来自商会的一定约束,这种约束大多是经济上的。这样,政府、ATA单证册的持证人和商会之间围绕着给予持证人的这种通关便利就形成了一个利益均衡的三角。

  在这种“三角式”模式中,政府仍然是政策的制定者,但它不再直接向政策的适用对象提供服务。这种由市场供求关系所决定的服务,改由经政府认可的具有非官方性质的第三方来提供,比如商会或者其它中介机构等。很显然,“两点式”的模式所形成的直线关系,一端是政府,另一端是政策的适用对象,两者的博弈很可能因为政府的强势地位而显得不平衡。而引入了第三方的“三角式”模式很好地弥补了以前的不均衡博弈。通过第三方中介机构,政府可以更加集中准确地了解到政策适用对象的诉求,同时那些比便于由政府直接提供的,但确实有市场需求也有益于国家发展的服务,尽可以由第三方中介机构来提供。第三方中介机构在向社会提供那些政府部门不便于直接提供的服务的同时,也需要承担起由于提供了这些服务而可能带来的社会和经济风险。只有这种既有利益又有约束的模式才能最终使相关各方都受益。

  当然现实的情况往往远比理论分析要复杂得多。有关ATA单证册制度的实际运转以及这种制度模式给我们带来的启示,还需要我们在深入了解其理论框架的基础上,通过不断地实践来进行总结和归纳。就目前ATA单证册制度在我国的实施情况来看,它不仅给境外参展物资临时进入我国关境提供了通关便利,同时也促进了我国的对外经贸、文化、科技、体育交流活动,也并没有给中国海关对这些临时进出口货物的监管带来风险。因此,可以说基本上实现了我国加入ATA公约和伊斯坦布尔公约的初衷。

稿件来源:国际商报

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